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在昨日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》。報(bào)告中稱，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。專家說(shuō)，這是我國(guó)第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。

3年2505萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)

報(bào)告提出，各地正積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革。2011年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》印發(fā)實(shí)施。國(guó)家發(fā)改委、人力資源和社保部等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了配套措施，18個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了具體實(shí)施意見(jiàn)，14個(gè)省（區(qū)、市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開(kāi)辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2010-2012年，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬(wàn)人，平均每年達(dá)到835萬(wàn)人。

特大城市落戶條件須合理設(shè)定

未來(lái)城鎮(zhèn)化如何發(fā)展？徐紹史介紹，很重要的一條是，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

保障城鎮(zhèn)常住人口合理住房需求

徐紹史提出，要實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。建立可持續(xù)的城市公共財(cái)政體系和投融資機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

同時(shí)，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

■ 解讀

農(nóng)業(yè)人口實(shí)際落戶量或超2500萬(wàn)

中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所主任陳耀表示，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高34個(gè)百分點(diǎn)，基本上一年提高一個(gè)百分點(diǎn)。近幾年城鎮(zhèn)化速度也比較快，一些縣、地級(jí)市等農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口已很寬松，只要有固定工作，住房，基本可實(shí)現(xiàn)。

因此，實(shí)際的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量，有可能比2500萬(wàn)還多。

首次明確提出城鎮(zhèn)化路徑

報(bào)告提出，要全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

陳耀表示，近年我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是按照此路徑進(jìn)行的，但這還是第一次明確提出。

現(xiàn)在我國(guó)城市化率跟國(guó)際比還較低，初步測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時(shí)間表。

農(nóng)民工市民化存兩大問(wèn)題

對(duì)北京等特大城市而言，城鎮(zhèn)化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農(nóng)民工市民化，主要是有兩方面的問(wèn)題。

其一是市民化的成本是否能夠負(fù)擔(dān)，市民化要求公共服務(wù)均等化，這就涉及社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測(cè)算總的成本。而此前有學(xué)者表示，一個(gè)農(nóng)民工市民化后的成本為20萬(wàn)，陳耀說(shuō)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，目前還無(wú)法給出一個(gè)科學(xué)的數(shù)字。

其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開(kāi)后，如何創(chuàng)新社會(huì)管理也是一個(gè)難題。北京、上海等地一旦放開(kāi)戶籍，大量人員的涌入會(huì)給城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)很大的沖擊。因此要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力適應(yīng)。當(dāng)前很多城市已經(jīng)根據(jù)已有的供給能力，在逐步解決農(nóng)民工市民化的問(wèn)題。但希望北京這種特大城市把戶籍放開(kāi)，時(shí)間還很漫長(zhǎng)。

陳耀稱，城鎮(zhèn)化要分步驟來(lái)。現(xiàn)在大家片面地追求速度而不考慮質(zhì)量，是不合適的。當(dāng)前現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化中，17%是屬于偽城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率存在虛高。因此，現(xiàn)有的問(wèn)題是如何讓這部分人真正轉(zhuǎn)為市民，且存在很大的難度。

特大城市可在遠(yuǎn)郊先改戶籍

對(duì)很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里？

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵此前接受采訪時(shí)表示，在特大城市，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強(qiáng)烈。

李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對(duì)已在大城市長(zhǎng)期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來(lái)人口。他們總量中占比并不高，解決他們的落戶不會(huì)帶來(lái)太多財(cái)政上的負(fù)擔(dān)。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣，率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區(qū)的長(zhǎng)期舉家遷徙的外來(lái)人口落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。新京報(bào)記者 蔣彥鑫

■ 盤(pán)點(diǎn)

“十五”規(guī)劃首提城鎮(zhèn)化

資料顯示，“城鎮(zhèn)化”被官方首次采用確認(rèn)是在13年前。2000年10月11日，在中共第十五屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。

這份建議里專門(mén)用500多字闡述“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。

時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱镕基在對(duì)該建議進(jìn)行說(shuō)明時(shí)要求，“中國(guó)的城鎮(zhèn)化不能照搬別國(guó)的模式，必須從自己的國(guó)情出發(fā)，走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”。

2001年8月，一份專門(mén)針對(duì)“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃全文對(duì)外刊發(fā)。對(duì)于城鎮(zhèn)化制定了5大政策措施，包括改革戶籍管理制度，要求各地可根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰�及綜合承受能力，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶條件，調(diào)整城市戶口遷移政策。

此后，對(duì)城鎮(zhèn)化，在黨的十六大到十八大的報(bào)告中都有提及。

2007年黨的十七大提出要“走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”。至此，“大城市”和“城市群”成為主流認(rèn)識(shí)。

十八大更是要求工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)、同步發(fā)展。

到2012年12月15日-16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上要求，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。